201709.17
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Breves apuntes sobre la Directiva Europea 2017/541, relativa a la lucha contra el terrorismo

Por Eduardo Gómez Cuadrado

El pasado mes de abril entró en vigor la Directiva Europea 2017/541 relativa a la lucha contra el terrorismo (en adelante “la Directiva”). Dicha disposición viene a sustituir a una Decisión Marco anterior, la 2002/475 de 13 de junio y a modificar otra Decisión sobre el mismo tema de 2005.

La nueva Directiva es mucho más amplia y mejor sistematizada que la Decisión Marco a la que sustituye, e incluye algunas novedades que merece la pena pararse a comentar aunque sea brevemente.

La vigente Directiva se percibe como una normativa que se orienta de manera muy clara a combatir el terrorismo de tipo yihadista. Parece evidente que los conflictos de corte ultranacionalista o los movimientos revolucionarios de izquierdas, no representan ya una amenaza real de tipo terrorista para la segurirdad interna de la Unión Europea, sin perjuicio de que sin duda dicha directiva también le sería de aplicación.

Una de las primeras diferencias con la normativa anterior la encontramos ya directamente en la parte de los considerandos, lo que en la técnica legislativa española sería la exposición de motivos de  la Directiva. Frente a los 11 de la Decisión Marco previa, nos econtramos con hasta 43 en la versión actual, donde una de las primeras cosas que llama la atención, y que está relacionada con el hecho mencionado anteriormente en cuanto al caracter eminentemente antiyihadista de la disposición, es que se usa la denominación combatientes terroristas extranjeros (término usado por primera vez en la Resolución ONU 2170/14) para referirse a determinados autores de estos delitos. Las palabra, y los conceptos que contienen, nunca son neutros, y mucho menos cuando los mismos se introducen en una legislación. Que se califique a estas personas como combatientes extranjeros evoca, por un lado, una situación de guerra, y por otro una amenaza exterior en la cual Europa se posiciona de manera clara como parte beligerante en el conflicto. Dicha calificación era sin duda necesaria si se querían introducir como delictivas, como así ha ocurrido, conductas como los viajes con fines terroristas o la organización y facilitación de los mismos (arts. 9 y 10)

Otra de las novedades son las variadas referencia a conductas asociadas a delitos terroristas cometidos a través de internet, incluídas las redes sociales. El considerando 10 establece que los delitos de provocación pública a la comisión de un delito de terrorismo comprenden, entre otros, la apología y la justificación del terrorismo o la difusión de mensajes o imagenes, ya sea en línea o no, entre ellas las relacionadas con las víctimas del terrorismo, con objeto de obtener apoyo para causas terroristas o de intimidar gravemente a la población. Esta conducta debe tipificarse cuando conlleve el riesgo de que puedan cometerse actos terroristas. En cada caso concreto, al examinar si se ha materializado ese riesgo se deben tener en cuenta las circunstancias específicas del caso, como el autor o el destinatario del mensaje, así como el contexto en el que se ha cometido el acto. También deben considerarse la importancia y verosimilitud del riesgo al aplicar la disposición sobre provocación pública de acuerdo con el Derecho nacional. 

De este considerando merecen especial atención varias cosas. En primer lugar la referencia que se hace la difusión de mensajes o imágenes relacionadas con las víctimas del terrorismo. Si bien la referencia a las víctimas ya se hacía en la anterior Decisión Marco, lo cierto es que solo existía en cuanto a garantizar a los familiares de las víctimas una asistencia adecuada en el contexto de aplicación del estatuto de la  víctima en el procedimiento penal (Decisión marco 2001/220/JAI del Consejo, de 15 de marzo de 2001). Es cierto que luego en el articulado de la Directiva referido a la Provocación pública a la comisión de un delito de terrorismo (art. 5), no se hace esta mención de referencia a las víctimas como elemento del tipo penal, y esto es interesante si lo ponemos en relación con nuestro artículo 578 del Código Penal (humillación a las víctimas del terrorismo), que no solo hace referencia directa a las víctimas sino también a sus familiares. Hasta el momento la única mención en la normativa europea a la protección de la dignidad de las víctimas del terrorismo la encontrábamos en el considerando 16[1] de la Directiva 2012/29/UE, cuyo contenido ha sido introducido mediante el artículo 25 de la vigente Directiva, que entiendo es la forma de convalidar nuestro artículo 578[2] del Código Penal. Pero ¿podemos entender con ello que la legislación europea considera la humillación a la victimas del terrorismo como un delito terrorista? Pues en puridad no, pero si como relacionado con actividades terroristas aunque sólo a través del considerando 10, por lo que la cuestión no está nada clara si tenemos en cuenta que en nuestra tradición jurídica los preámbulos de las leyes o sus exposiciones de motivos carecen de valor normativo aunque es un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las Leyes (SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, F. 7; 150/1990, de 4 de octubre, F. 2;  173/1998, de 23 de julio, F. 4; 116/1999, de 17 de junio, F. 2; y 222/2006, de 6 de julio, F. 8). Además ese mismo considerando señala que la finalidad de la difusión de esos mensajes o imágenes, para que se tipifiquen como delito, a de buscar el apoyo para causas terroristas o intimidar gravemente a la población, por lo que parece excluir la tipicidad cuando el objetivo sea únicamente el descrédito individual de una víctima del terrorismo.

A lo largo del Titulo III, la Directiva hace un listado de los delitos relacionados con actividades terroristas, donde además del de provocación pública a la comisión de un delito terrorista (art. 5), se hace referencia también a la captación para el terrorismo (art. 6), al adiestramiento para el terrorismo (art. 7), a la recepción de adiestramiento para el terrorismo (art. 8), a los viajes con fines terroristas (art. 9), a la organización o facilitación de viajes con fines terroristas (art. 10) y a la financiación del terrorismo (art. 11). Todos ellos delitos cuya comisión es posible en grado de tentativa conforme a los términos de los artículos 13 y 14.3.

En cuanto a los viajes con fines terroristas, el artículo 9.2. b) tipifica como delictivo los actos preparatorios de los mismos, por lo que la mera compra de un billete de autobús, por ejemplo, podría ser considerado delictivo. Pero es que conforme al artículo 14.2 se puede llegar al extremos de que se condene a la persona que induzca, ya no solo que lo compre, sino que induzca a otra persona a comprar ese billete de autobús, si la finalidad del viaje es cometer un atentado. Es por tanto una regulación furibundamente panterrorista, con el riesgo que ello supone de que la más mínima relación, aunque sea circunstancial o incluso fortuita, con elementos que sean considerados terroristas puede generar, cuanto menos, la inclusión en un procedimiento antiterrorista con todo lo que ello supone.

Hay otros apartados de la Directiva que puede merecer la pena comentar, pero creo que será materia de otro artículo. Solo comentar, por último, que la mencionada Directiva establece un plazo de transposición al derecho interno de los países europeos que finaliza el próximo 8 de septiembre de 2018, fecha para la cual todos los miembros de la Unión Europea deberán haber armonizado sus legislaciones antiterroristas. Habrá que estar atentos tanto a como se realiza esa transposición, como a lo más importante, como se aplica esa normativa en una Europa que, como he dicho al comienzo, utiliza ya en su legislación términos de guerra.

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[1] Las víctimas del terrorismo han sufrido atentados cuya  intención última era hacer daño a la sociedad. Por ello pueden necesitar especial atención, apoyo y protección, debido al especial carácter del delito cometido contra ellos. Las víctimas del terrorismo pueden ser objeto de un importante escrutinio público y a menudo necesitan el reconocimiento social y un trato respetuoso por parte de la sociedad. En consecuencia, los Estados miembros  deben tener especialmente en cuenta las necesidades de las víctimas del terrorismo, y esforzarse por proteger su dignidad y seguridad.

[2] […] la realización de actos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas de los delitos terroristas o de sus familiares, se castigará con la pena de prisión de uno a tres años y multa de doce a dieciocho meses.

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